Přímá volba starostů: největší rozruch budí otázka kompetencí

3.3. 2011 Moderní obec

Zatím vše spíše hovoří pro to, že přímé volby starostů se dočkáme už v příštích komunálních volbách v roce 2014. Bude však mít takový starosta silnější pozici vůči zastupitelstvu, jímž nebyl zvolen, a tudíž mu ani není odpovědný?

Experiment, v němž by se »pokusnými králíky« měly stát menší obce? Ing. Josef Bartoněk, předseda Sdružení místních samospráv ČR (SMS), v němž mají výrazné zastoupení zejména menší sídla, tuhle myšlenku jednoznačně odmítá.
To, že se přímá volba starostů zřejmě nejprve ověří pouze v menších obcích, nepovažuje za zneklidňující. »Naše členské obce se nebojí být předmětem tohoto „experimentu“ – a spíše než než aby se cítily být v nějakém podřadném postavení, to naopak berou jako příležitost stát se jakýmsi předvojem v prosazování přímé demokracie. Podle našich starostů měla být přímá volba zavedena už dávno. Za současné politické situace však asi neexistuje jiná možnost než posilovat prvky přímé demokracie jen postupně,« poznamenává předseda SMS.
co si vEzmEmE za své z analýzy? Zatím však není nic rozhodnuto a nelze dokonce ani vyloučit, že z přímé volby starostů nakonec ještě, alespoň v roce 2014, sejde. Nebo že se bude jednat o jejím zavedení na všechny obce bez ohledu na počet obyvatel. Jisté je, že už existuje Ministerstvem vnitra vypracovaná analýza, jež se zabývala možnostmi přímé volby starostů v menších obcích a kterou letos v lednu vzala na vědomí i vláda. Následně dostala výsledky analýzy k projednání Legislativní rada vlády, avšak o harmonogramu přípravy přímé volby se dosud stále vyjednává. Převládá však stanovisko, že přímá volba starostů by se měla stát součástí nového komplexního volebního kodexu, jehož přijetí se předpokládá v říjnu 2012 (možná i dříve, aby se podle něho postupovalo už v krajských volbách 2012). Podle nové úpravy by se však starostové měli volit přímo s velkou pravděpodobností už v roce 2014.
K jakým hlavním závěrům analýza dospěla? Výhody přímé volby starostů se obecně spatřují zejména v posílení mandátu, pozice a autority starosty při naplňování jeho volebního programu, zavedení přímé odpovědnosti občanům za výkon funkce a s tím souvisejícího většího zapojení občanů do rozhodovacích procesů v obci. Snaha o zavedení přímé volby starostů v ČR se odvíjí od nedostatků současného stavu právní úpravy obecního zřízení a fungování organizace místní samosprávy. Mezi těmito nedostatky se nejčastěji uvádějí:
* neznalost a nezájem veřejnosti podílet se na rozhodování komunálních orgánů;
* ze strany občanů ztotožnění rozhodovací činnosti zastupitelstva a rady s osobou starosty;
* v menších obcích často pouze formální výkon pravomoci zastupitelstva s tím, že vlastní výkon činnosti a zásadní rozhodování vykonává starosta;
* starosta je často zvolen na základě koaliční dohody politických stran, aniž získal nejvíce hlasů ve volbách;
* radními se stávají politici bez odborné vybavenosti potřebné k výkonu rozhodovací činnosti, která je tak fakticky soustředěna v rukou vedoucích úředníků;
* v malých obcích, zejména tam, kde se nevolí rada obce, mají volby již nyní charakter blížící se fakticky přímé volbě.
Autoři analýzy navrhují tyto změny:
* zakotvit přímou volbu starosty (primátora, hejtmana) se silným politickým mandátem a pod jasnou kontrolou veřejnosti;
* učinit starostu osobně odpovědným za výkon veřejné moci v obci i chod úřadu;
* změnit postavení rady obce, která by byla jmenována z významných odborníků; Radu by jmenoval starosta, který by si tak sám vybral tým svých spolupracovníků;
* změnit rozdělení kompetencí mezi orgány územní samosprávy, tedy jasně oddělit koncepční a strategické rozhodování, jež by příslušelo zastupitelstvu, a operativní rozhodování, které by náleželo starostovi. polovičaté řEšEní? i to všaK můžE razit cEstu do budoucna JUDr. Stanislav Polčák, předseda poslaneckého Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj, zdůrazňuje, že zvažované řešení nechat v příštích komunálních volbách přímo volit starosty jen v menších obcích představuje nejmenší možný zásah do současné organizace územní samosprávy.
»Měl-li by starosta vykonávat určité pravomoci jako vyhrazené, aniž by si je zastupitelstvo mohlo vyhradit, bylo by nutno změnit Ústavu. Navržená koncepce předpokládá odvolání starosty v místním referendu. Nová úprava bude počítat s přímou volbou tam, kde nebude zřízena rada obce. Osobně jsem se už smířil s tím, že nemůžeme jít cestou jednoznačně vhodnějšího postupu změny Ústavy a nového vymezení pravomocí mezi orgány obecní samosprávy s cílem uspořádat je v logice základní odpovědnosti přímo voleného starosty. Sáhneme po polovičatém řešení, leč myslím, že voliči si ve střednědobém horizontu tuto změnu vynutí na úrovni celé samosprávy, protože si nenechají vysvětlit, proč se někde volí starosta přímo a jinde je jeho výběr dán zákulisním vyjednáváním,« tvrdí JUDr. Stanislav Polčák.
na čEm dialog vÁznE přEdEvším Podle jeho slov existují ovšem i určitá rizika spojená s přímou volbou starostů. Například finanční náročnost, vyšší míra možné politizace komunálních problémů, jež by mohla vyústit v účelové a opakované obtěžování voličů referendy o odvolání starosty. »Zásadní riziko však představuje kompetenčně slabý přímo volený starosta, protože nesplní očekávání voličů. Myslím, že rizik není málo, ale je i hodně pozitivních příležitostí. Ty převažují nad riziky, pouze vyžadují dostatek politické odvahy,« říká šéf výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj dolní komory Parlamentu. Domnívá se, že pro hledání kompromisu i na vládní úrovni bude nejsložitější kompetenční vymezení postavení přímo voleného starosty vůči zastupitelstvu.
»Přímo volený starosta by byl na zastupitelstvu nezávislý, nemohl by jím být odvolán a nebyl by mu ani za výkon své funkce odpovědný,« vysvětluje JUDr. Stanislav Polčák. »Nabízejí se dvě základní řešení: Buď neslučitelnost funkce starosty s funkcí člena zastupitelstva. Nebo řešení, že starosta z titulu své funkce bude členem zastupitelstva. Zastupitelstvu by měla příslušet zásadní koncepční rozhodovací pravomoc, většina výkonných pravomocí by náležela starostovi.
« nEbyl by lEpší volEbní systém s většinovými prvKy?
Předseda Svazu měst a obcí ČR (SMO), poslanec Evropského parlamentu Ing. Oldřich Vlasák otevřeně přiznává, že se mu myšlenka přímé volby starostů příliš nezamlouvá. Podle jeho slov se k tomuto institutu negativně staví i většina členů SMO a svaz jako celek nadále jeho zavedení nepodporuje.
»Aktuálně jsou navíc naše postoje ovlivněny pozitivními či negativními zkušenostmi z voleb a povolebního vývoje. Svaz dlouhodobě volá po přechodu na volební systém s většinovými prvky včetně aplikace preferencí tak, aby se do zastupitelstva dostali kandidáti s největším počtem hlasů,« vysvětluje Ing. Oldřich Vlasák nejen svůj postoj. »Na tento prvek přímé demokracie musíme nahlížet v širším kontextu uspořádání politického systému v naší zemi, který se opírá o zastupitelský model. Ten u nás funguje poměrně bezproblémově. Proč jej tedy v případě samospráv měnit?«
Zkušený komunální politik, navíc i dlouholetý europoslanec nemůže nevidět poptávku po přímé volbě. »Její zavedení by bylo politickým rozhodnutím. Legislativní komise SMO doporučila zaměřit se v diskusi jen na obce, kde není volena rada. V nich starosta vykonává kompetence rady, což je jediné rozlišovací hledisko. Jinak by mohla být narušena rovnost mezi obcemi. Uvědomme si, že už teď má starosta v obci, kde se nevolí rada, mnohem více kompetencí než v obci, která radu má. Navíc v menších obcích politika bývá především o osobnostech, lidé se tam navzájem znají, a de facto tak volí spíše osobnosti než politické strany,« poznamenává předseda Svazu měst a obcí.
K případnému novému nastavení kompetencí přímo volených starostů Ing. Oldřich Vlasák dodává: »Šlo by především o politické rozhodnutí, zda učinit zásah do Ústavy, který by byl pro posílení kompetencí starosty nutný. Nebo jestli by stačilo provést spíše kosmetické změny pouze na úrovni zákona o obcích. Pokud nedojde k úpravě Ústavy a posílení kompetencí starosty jako orgánu obce, pak se samozřejmě starosta může stát prakticky žadatelem o podporu zastupitelstva. Zvolena však může být i velmi kontroverzní osoba, která nebude schopna se zastupitelstvem vůbec spolupracovat, což může vést i k omezení rozvoje obce.« *

***

Slováci volí přímo své starosty a primátory už od roku 1990

Institut přímé volby starostů a primátorů je na Slovensku součástí zákona o volbách už od roku 1990. Platí pro všechny města, obce a městské části Bratislavy a Košic. Přímá volba více personifikuje rozhodovací procesy. Klade větší důraz na osobní odpovědnost než na politické zázemí. Změna na nepřímou či dvoukolovou volbu by podle našeho názoru nebyla přínosem. Přímá volba občany dává starostům a primátorům větší váhu, důvěryhodnost, ale klade na ně i větší odpovědnost. Zároveň chrání místní samosprávy před nárůstem přímých politických vlivů. Zákon o obecním zřízení definuje široké spektrum práv a povinností starosty. Ten například svolává a vede jednání zastupitelstva obce a rady obce, vykonává správu obce a je statutárním orgánem obce (vydává pracovní řád, organizační řád i vnitřní předpisy pro odměňování zaměstnanců obce). Domnívá-li se, že usnesení zastupitelstva obce odporuje zákonu nebo že je pro obec zjevně nevýhodné, může jeho výkon pozastavit. Může uložit pokutu do výše 6638 eur právnické nebo fyzické osobě oprávněné pro podnikání. Rozhoduje ve všech věcech, které nejsou zákonem či statutem obce vyhrazeny zastupitelstvu obce. Funkce starosty je neslučitelná s funkcí poslance (na Slovensku si podrželi pojmenování »poslanec« i pro zastupitele obce – pozn. redakce), proto do 60 dnů od složení slibu starosty pověří svým zastupováním v zastupitelstvu obce jiného poslance, kterého může z tohoto zastupování kdykoliv odvolat. Výkon funkce starosty nelze sloučit ani s prací zaměstnance obce, v níž byl starosta přímo zvolen do svého úřadu, s prací ve statutárním orgánu rozpočtové organizace nebo příspěvkové organizace zřízené obcí, v níž byl zvolen. Starosta nemůže být ani předsedou samosprávného kraje nebo vedoucím zaměstnancem orgánu státní správy. Jistěže nelze vyloučit situaci, kdy se starosta (primátor) dostane do ideového nebo jiného sporu s většinou v zastupitelstvu. Pak musí obě strany sporu přijmout ústupky a hledat kompromisní řešení při prosazování svých volebních programů a rozvojových plánů obce. Tento politický aspekt však nelze nikdy vyloučit a kompromisy v tomto smyslu by bylo nutné velmi často hledat i tehdy, pokud by starostu nebo primátora volilo zastupitelstvo. Poslední novela zákona o obecním zřízení reagovala na určitou nerovnováhu ve vztazích mezi starostou a zastupitelstvem. Vyřešila to tím, že kompetence rozhodovat o zástupci starosty byla přesunuta na starostu. Zároveň lze, aby města nad 20 tisíc obyvatel měla po dvou zástupcích primátora, což dává větší šanci širšímu politickému spektru zastoupenému v zastupitelstvu participovat na moci i na vnitřní kontrole.
* JozEF turčÁny výkonný podpředseda Sdružení měst a obcí Slovenska (ZMOS)

Jak přímou volbu vidí starostové tří menších obcí

* Vladimír Sedláček, starosta obce Mistřice (1165 obyv.), okres Uherské Hradiště: Přínos přímé volby starostů vidím v tom, že by se tak posílil mandát starosty, neboť by se pro něj – jako pro konkrétního kandidáta – vyslovila většina obyvatel obce. Rizikem by se však mohly stát případné snahy o kupování si hlasů voličů. Větší roli by asi hrály i osobní sympatie/antipatie obyvatel obce k jednotlivým kandidátům, kteří by se přímé volby starosty účastnili. Dosavadní legislativní úprava postavení starosty vůči ostatním orgánům obce se mně zdá vyhovující. Vadí mi však poměrný volební systém pro volbu zastupitelstva obce. Pro komunální volby bych rozhodně upřednostnil většinový systém.
* Ing. Karel Dušek, starosta obce Horní Pěna (592 obyv.), okres Jindřichův Hradec: Z pohledu obcí naší velikosti bych se přímé volby neobával. Bylo by to naopak dobré zrcadlo veřejného mínění nastavené tomu kterému kandidátovi na post starosty. V čem však spatřuji velký problém, je ono, z poslední doby známé, »kupčení s voličskými hlasy«. Myslím si, že by bylo docela reálně možné, aby určitá skupina lidí takto obec ovládla a nakonec ji i de facto vytunelovala a zmizela. Do doby, než bude nějakou zákonnou úpravou tomuto fenoménu účinně zabráněno, bych přímou volbu nepodpořil. Kdyby však měla být přímá volba starosty uzákoněna, pak by měla platit pro všechny obce a města bez výjimky. Ovšem to asi není v zájmu řady reprezentací větších měst, už od okresních výše. V nich totiž obsazení postu starosty a místostarostů bývá otázkou politikaření, a to již na úrovni okresních měst. Pokud jde o postavení přímo voleného starosty a případné nové vymezení jeho kompetenci k dalším orgánům obce, domnívám se, že pravomoci starosty obce jsou dostatečné už nyní, a dál bych je z výše uvedených důvodů neposiloval. naopak je nezbytně nutné, aby správně fungovalo zastupitelstvo obce spolu s výbory obce (finančním a kontrolním). Vše je, jak se říká, »o lidech«. Kdo se tedy uchází o post starosty či o post člena zastupitelstva obce již dopředu s nějakými nekalými úmysly, ten se bude vždy snažit najít nějakou skulinu v zákonech ve svůj osobní prospěch, ať je momentálně legislativa jakákoliv.
* Martina Hejná, starostka obce Malovice (650 obyv.), okres Prachatice: Osobně jsem pro přímou volbu starosty. V posledních komunálních volbách občané beztak vybírali členy zastupitelstva jmenovitě a nevolili strany. Rozhodovali se podle aktivity jednotlivých kandidátů a jejich zásluh, nikoliv na základě známostí nebo nějakých planých předvolebních slibů. Přínosem přímé volby by byla její lepší průhlednost a vyloučení případných následných »výměnných politických obchodů« v rámci zastupitelstva, které by starostu ze svého středu už nevolilo. /rš/