Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR

22.8.2011 denik.obce.cz

Ministerstvo spravedlnosti zpracovalo Analýzu slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky.

Úkol navazuje na jednání vlády, které se uskutečnilo počátkem ledna tohoto roku, kdy byla projednána Analýza zavedení přímé volby starostů, kterou připravilo Ministerstvo vnitra. Podstatné části tohoto dokumentu jsme v časopise publikovali v únorovém i dubnovém čísle. Úkol navazuje na Programové prohlášení vlády, kde je stanoveno, že vláda zajistí zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě v ostatních typech územních samosprávných celků.

Na následujících stránkách přinášíme redakčně zkrácenou ústavněprávní analýzu přímé volby starostů podle jednotlivých problémových okruhů.

Je to především posouzení otázky, jaká bude pravomoc přímo voleného starosty ve vztahu k zastupitelstvu obce. Druhý ústavní problém nastává při stanovení základních principů přímých voleb starostů. Třetí otázkou, která se v souvislosti s Ústavou ČR posuzuje je určení obcí, ve kterých se mají přímé volby starostů konat. Konečně čtvrtým předmětem zkoumaným v rámci Analýzy slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky je otázka způsobu odvolání přímo voleného starosty z funkce.

1. Pravomoc přímo voleného starosty ve vztahu k zastupitelstvu

Analýza přímé volby starostů předpokládá, že starosta by byl volen přímo jen v některých obcích. Konkrétně by se mělo jednat o obce, kde se nevolí obecní rada, přičemž funkce přímo voleného starosty by byla neslučitelná s funkcí člena zastupitelstva. Takto volený starosta by vykonával jednak dosavadní kompetence starosty a jednak pravomoci svěřené jinak obecní radě, přičemž by šlo v obou těchto případech o jeho vyhrazenou působnost, tzn. že by si zastupitelstvo nemohlo tuto pravomoc vztáhnout na sebe.

Ústava České republiky zmiňuje z orgánů obce pouze zastupitelstvo, existenci dalších orgánů na úrovni obce pouze předpokládá. S existencí orgánů územní samosprávy jako takových bez bližšího upřesnění počítá i Listina základních práv a svobod. Znění jednotlivých ustanovení sedmé hlavy Ústavy ČR pak (kromě čl. 105) odpovídá tomu, že Ústava ČR počítá výslovně jen se zastupitelstvem.

Výše uvedené rozšíření kompetencí starosty o pravomoci svěřené obecní radě by tedy vyžadovalo, aby ustanovení Ústavy ČR byly doplněny o úpravu předvídající vedle (přímo voleného) zastupitelstva též existenci (přímo voleného) starosty jako orgánu obce s vlastními pravomocemi.

Novelizovaná ustanovení Ústavy ČR by starostu jako další orgán obce měla výslovně zmínit. Pouze obecný odkaz na to, že postavení či způsob volby dalších orgánů obce (starosty) upraví zákon by neodpovídalo předpokládanému charakteru jeho pravomocí v kombinaci se způsobem volby ve srovnání s charakterem pravomocí a způsobem volby zastupitelstva.

Změna způsobu volby starosty obce spojená se změnou jeho pravomocí ve vztahu k zastupitelstvu obce (vyhrazená pravomoc starosty), by tedy vyžadovala změnu čl. 101 odst. 1, čl. 102 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR. Ty by měly být doplněny o úpravu základních principů postavení, působnosti a volby starosty obce, a to v zásadě analogicky ke stávající úpravě týkající se zastupitelstva.

Na základě ustanovení stávajících článků Ústavy ČR by zastupitelstvo mělo mít možnost rozhodovat o jakékoliv otázce spadající do samostatné působnosti obce a pokud by v této možnosti mělo být omezeno, měla by s tím Ústava ČR v těchto ustanoveních počítat.

Daná ustanovení Ústavy ČR je nicméně možné interpretovat i méně přísně tak, že zastupitelstvu by mělo být na jejich základě zákonnou úpravou svěřeno (vyhrazeno) rozhodování jen o závažných otázkách obce. Zastupitelstvo přitom nemusí mít nutně možnost rozhodovat o jakékoliv otázce spadající do samosprávy obce, což je v zásadě stávající model. Podle nynějšího obecního zřízení jsou určité otázky vyhrazeny k rozhodování obecní radě, přičemž je zastupitelstvu výslovně zapovězeno, aby si je vyhradilo samo (§ 84 odst. 4 obecního zřízení).

Vyjdeme-li však z toho, že v případě střetu dvou interpretačních variant by přednost měla být dána té, která je ústavně konformní, jeví se jako opodstatněné vycházet při neexistenci ústavní úpravy postavení jiných orgánů obce z preference výkladu, podle něhož by zastupitelstvo mělo mít možnost (což samozřejmě neznamená nutnost) rozhodnout o jakékoliv otázce spadající do samosprávy obce. Pokud by tomu tak nemělo být, měla by to Ústava ČR výslovně předvídat.

K závěru, že vyhrazená pravomoc rady obce je při dnešní ústavní úpravě s Ústavou ČR v rozporu, se kloní i právní doktrína a názory ústavních právníků. Pokud je tedy dnes z ústavněprávního hlediska zpochybňována vyhrazená pravomoc rady obce, lze očekávat, že by beze změny Ústavy ČR byla stejným způsobem zpochybňována i vyhrazená pravomoc přímo voleného starosty.

Nelze předvídat, jak by posoudil Ústavní soud otázku, pokud by mu byl předložen návrh na zrušení § 84 odst. 4 obecního zřízení, resp. v budoucnu případně návrh na zrušení ustanovení o vyhrazené pravomoci starosty. V každém případě by bylo nešťastné postavit tuto zásadní systémovou změnu modelu obecního zřízení fungujícího na dnešních principech od r. 1849 (s přetržkou v období existence národních výborů) na nejistém předpokladu, že taková zákonná úprava před Ústavním soudem, pokud by se k němu dostala, obstojí.

Závěrem k tomuto okruhu legislativních změn lze konstatovat, že, že pokud by měl mít (přímo volený) starosta na základě zákona vyhrazen okruh věcí, o kterých by tak nemohlo rozhodovat zastupitelstvo, muselo by před přijetím takové zákonné úpravy dojít ke změně čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR, které dnes počítají při výkonu obecní samosprávy s rozhodující úlohou zastupitelstva obce, které má rozhodovat o všech věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje.

2. Základní principy voleb starostů

Základní principy voleb členů zastupitelstev jsou upraveny v čl. 102 Ústavy ČR. Volí se tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Funkční období zastupitelstva je čtyřleté, přičemž zákon stanoví, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období.

Pokud by přímo volený starosta nebyl členem obecního zastupitelstva, ústavní principy voleb by se na jeho volbu nevztahovaly a změna způsobu volby starosty "pouze" prostřednictvím zákonné úpravy (obecního zřízení a příslušného volebního zákona) by byla v rozporu s ústavní zásadou, podle níž vrcholným orgánem obce je zastupitelstvo, jehož členové jsou přímo voleni občany obce, zatímco ostatní samosprávné orgány, tzn. obecní rada a starosta, jsou od zastupitelstva odvozeny.

Tento model by však s přímou volbou starosty padl, neboť přímo volený starosta by už neodvozoval své postavení od zastupitelstva. Nedávalo by pak smysl, aby Ústava ČR i nadále upravovala pouze základní principy voleb členů obecního zastupitelstva a nikoliv též základní principy voleb stejným způsobem voleného starosty.

Má-li mít přímo volený starosta ze zákona vyhrazen určitý okruh pravomocí, do kterého by zastupitelstvo nemohlo zasahovat, mělo by se to projevit i v ústavní úpravě principů jeho volby. Dalším důvodem mluvícím pro změnu čl. 102 Ústavy ČR je existence stejných ústavních pravidel voleb s ohledem na soudní přezkum.

3. Určení obcí, ve kterých mají být přímé volby starostů

Další otázkou, kterou je třeba z ústavněprávního hlediska posoudit, je způsob určení obcí, ve kterých mají být starostové voleni přímo. Analýza přímé volby starostů počítá s tím, že by mělo jít jen o obce, ve kterých se nevolí obecní rada, což se odvíjí od počtu členů zastupitelstva, který v mezích stanovených zákonem určuje zastupitelstvo.

Obecní zřízení dnes umožňuje potenciálně každé obci mít obecní radu, pokud bude stanoven počet členů zastupitelstva na nejméně 15. Rada obce se nevolí v obcích, v nichž zastupitelstvo má méně než 15 členů, což současně znamená, že v obcích, kde má zastupitelstvo 15 a více členů, se obecní rada volí vždy. Pokud by se však měl starosta přímo volit pouze v obcích, kde se nevolí obecní rada, znamenalo by to, že starosta by za žádných okolností nemohl být tímto způsobem volen v obcích, ve kterých musí mít zastupitelstvo 15 a více členů, tzn. v obcích nad 10 000 obyvatel.

Otázkou je, zda by takové rozdělení obcí na dvě kategorie, bylo v souladu s čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.

Otázkou je také, zda lze nějakým veřejným zájmem odůvodnit, že podmínky pro způsob volby starosty obce se budou odvozovat od počtu obyvatel obce. Analýza přímé volby starostů pouze uvádí, že v těch obcích, kde bude starosta přímo volen, tzn. tam, kde se nevolí rada obce, již v současnosti vykonává starosta většinu pravomocí rady, a proto by navrhované řešení neznamenalo radikální zásah do současné koncepce. Dále se tam uvádí, že rozlišovací kritérium volby rady v obci je jediné akceptovatelné rozlišovací hledisko pro "odlišné zacházení" s obcemi v oblasti přímé volby, zatímco jinak, tzn. pokud by kritériem byl pevně stanovený počet obyvatel obce, by mohlo dojít k narušení rovnosti mezi obcemi. Ovšem k narušení rovnosti by došlo i v případě použití kritéria, zda obec má či nemá radu, neboť tím se automaticky vylučují z možnosti volit starostu přímo všechny obce nad 10 tis. obyvatel.

Tato diferenciace by tak s největší pravděpodobností kolidovala jak s právy občanů vyplývajícími z Listiny základních práv a svobod, tzn. s aktivním i pasivním volebním právem vztahujícím se k volbě do funkce starosty, tak také (a možná především) s ústavními principy územní samosprávy podle hlavy sedmé Ústavy ČR. Nepředpokládá se totiž zatím ani to, že by již v sedmé hlavě Ústavy ČR bylo uvedeno, že starostové budou přímo voleni jen v některých (menších) obcích. Za těchto okolností by se tedy taková zákonná úprava, která by navzdory obecné dikci případně novelizované Ústavy ČR předpokládala přímou volbu starosty jen v některých obcích, dostala s těmito ustanoveními hlavy sedmé Ústavy ČR do rozporu.

Pokud by měly přímé volby starostů probíhat jen v některých obcích, musel by mít takový model bezprostřední oporu v některém z ustanovení sedmé hlavy Ústavy ČR, např. v tom smyslu, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem, přičemž zákon může stanovit, ve kterých obcích je správa obce samostatně vykonávána také starostou. Zákonné kritérium pro určení takových obcí by potom nemohlo být svévolné – předpokládané kritérium pro konání přímé volby starosty, kterým by měla být existence nebo neexistence obecní rady, se jako svévolné, tzn. racionálně neodůvodněné, nejeví.

4. Způsob odvolání přímo voleného starosty z funkce

Poslední otázkou, které je třeba z hlediska hodnocení ústavnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích věnovat pozornost, je způsob odvolání přímo voleného starosty z funkce. Vládou schválená Analýza předpokládá, že zákon bude obsahovat možnost odvolání přímo voleného starosty na základě výsledku místního referenda, přičemž pravomoc odvolat srostu z funkce by měl ředitel krajského úřadu.

Rozhodnutí o odvolání z funkce by ředitel zaslal starostovi, který by měl mít možnost domáhat se soudní ochrany, přičemž k odvolání starosty by došlo až marným uplynutím lhůty k podání návrhu soudu nebo právní mocí rozhodnutí soudu, kterým by nebylo rozhodnutí ředitele krajského úřadu zrušeno (obdoba § 55 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, avšak bez předchozí možnosti odvolat starostu zastupitelstvem obce). Analýza přímé volby starostů uzavírá tím, že výsledek místního referenda by byl jedním ze zákonných důvodů pro odvolání starosty ředitelem krajského úřadu.

Navržené řešení je přinejmenším diskutabilní a za určitých podmínek by mohlo být i protiústavní. Nelze jistě nic namítat proti tomu, že by starostu bylo možné odvolat na základě rozhodnutí přijatého v místním referendu, tzn. modelově stejným způsobem, jakým by byl do funkce volen. Nejasnou však zůstává předpokládaná role ředitele krajského úřadu, který by měl starostu odvolávat z funkce "na základě výsledku místního referenda".

Pokud by měl ředitel krajského úřadu možnost starostu navzdory rozhodnutí přijatému v místním referendu neodvolat, bylo by to v rozporu se smyslem konání referenda v této věci a zřejmě i v rozporu s ústavně zaručeným právem obcí na samosprávu vykonávaným v případě místního referenda přímo územním společenstvím občanů. Do práva na samosprávu může podle čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR zasahovat stát jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem zákonem stanoveným (je přitom třeba předpokládat, že ředitel krajského úřadu by v tomto případě vystupoval ne jako představitel krajské samosprávy, ale jako vykonavatel státní správy, neboť je pojmově vyloučeno, aby jeho rozhodnutí o odvolání starosty bylo výkonem samostatné působnosti kraje, šlo by tedy o delegovanou státní správu). Pokud by měl mít ředitel krajského úřadu možnost negovat řádně přijaté rozhodnutí místního referenda, sotva by šlo o úpravu, která by tomuto ustanovení Ústavy ČR odpovídala.

Pokud by měl být naopak ředitel krajského úřadu výsledkem místního referenda vázán (samozřejmě za předpokladu, že by referendum proběhlo v souladu se zákonem, což ale může přezkoumávat pouze soud na základě § 58 zákona o místním referendu a § 91a soudního řádu správního), ztrácela by jeho pravomoc odvolat starostu smysl. Stejně by ztrácel smysl předpokládaný soudní přezkum jeho rozhodnutí, neboť pokud by odvolal starostu na základě platného a závazného rozhodnutí přijatého v místním referendu, nemohlo by být jeho rozhodnutí co do obsahu nezákonné.

Soud by mohl maximálně přezkoumávat procesní aspekty postupu ředitele krajského úřadu při vydávání a doručování rozhodnutí o odvolání. Těžko si však lze představit, že by soud mohl na základě "pouhých" procesních vad toto rozhodnutí zrušit a ve skutečnosti tak negovat rozhodnutí přijaté v místním referendu. V rámci soudního přezkumu rozhodnutí ředitele krajského úřadu by patrně nešlo ani zprostředkovaně přezkoumávat platnost a závaznost rozhodnutí přijatého v místním referendu, tzn. i jeho závaznost pro ředitele krajského úřadu, neboť k tomu slouží jiný druh soudního přezkumu (viz § 58 zákona o místním referendu a § 91a soudního řádu správního).

Rozhodování ředitele krajského úřadu o odvolání starosty na základě výsledku místního referenda přitom nelze srovnávat s rozhodováním příslušných orgánů o zániku mandátu člena obecního nebo krajského zastupitelstva, neboť jde o zcela jiné situace. Zatímco zánik mandátu člena zastupitelstva je vázán na zákonem stanovené podmínky, odvolat starostu z funkce prostřednictvím místního referenda by bylo možné z jakéhokoliv důvodu, resp. bez uvedení důvodu, stejně jako je to možné dnes učinit rozhodnutím zastupitelstva. K odvolání přímo voleného starosty z funkce by proto mělo dojít přímo rozhodnutím přijatým v místním referendu, nikoliv nějakým dalším rozhodnutím vydaným na jeho základě.

Závěr

Přijetí zákonné úpravy přímé volby starostů, spojené s existencí vyhrazené pravomoci starosty ve vztahu k zastupitelstvu, na jejímž základě by měli být starostové přímo voleni jen v některých obcích, by bylo možné až na základě příslušné změny hlavy sedmé Ústavy ČR. Za tím účelem by bylo nutné změnit čl. 101 odst. 1, čl. 102 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR, které by musely vedle zastupitelstva počítat při správě obce též s přímo voleným starostou, upravovat základní principy volby starosty a předpokládat též konání přímé volby starostů jen v některých obcích.

Rozhodnutí zatím odloženo

Analýza slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky byla projednána v připomínkovém řízení a předložena vládě k projednání 2. června.

Na základě připomínek místopředsedy vlády a ministra vnitra byl v materiálu zapracován požadavek, aby vláda buď rozhodla o úplném zrušení úkolu přijmout právní úpravu nezbytnou pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014, nebo uložila připravit návrh novely Ústavy ČR a dalších zákonů, které s ohledem na obsah Analýzy slučitelnosti umožní přímou volbu starostů v malých obcích , nebo uložila připravit návrh novely Ústavy a dalších zákonů, které umožní s ohledem na obsah Analýzy slučitelnosti přímou volbu starostů ve všech obcích.

Navržené varianty

Proto byl materiál vládě předložen k rozhodnutí ve dvou variantách.

Podle varianty 1 se navrhuje, aby vláda ministru vnitra uložila zpracovat a ve spolupráci s ministrem spravedlnosti předložit vládě do 31. prosince 2011 návrh novely Ústavy ČR, který s ohledem na závěry Analýzy slučitelnosti umožní přímou volbu starostů ve volbách v roce 2014.

Přitom se vychází z toho, že ke stejnému datu vláda uložila v lednu 2011 ministru vnitra předložit vládě návrh legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014. Součástí souboru těchto změn by tak byl i návrh novely Ústavy ČR. Všechny návrhy by měly být posléze předloženy Poslanecké sněmovně současně.

Podle varianty 2 se navrhuje, aby vláda rozhodla o zrušení úkolu zpracovat a vládě do 31. prosince 2011 předložit návrh legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014, uloženého ministru vnitra usnesením vlády č. 8 ze dne 5. ledna 2011. Tato varianta se navrhuje pro případ, že by vláda neměla v úmyslu předkládat Parlamentu další návrh novely Ústavy ČR, bez které by ovšem přijetí zákonné úpravy přímé volby starostů nebylo možné.

Analýza ministerstva spravedlnosti, jak je patrné z výše uvedeného textu, poukázala na to, že případné zavedení této přímé volby by se neobešlo bez změny ústavy. Podle premiéra Nečase je proto nyní potřeba rozhodnout, zda se pustit do diskuse s ČSSD o takovém kroku, či od věci upustit. Vládnoucí koalice totiž nemá ve sněmovně ústavní většinu.

"Vládní koalice bude nyní muset politicky rozhodnout, zda tuto změnu začít připravovat," vysvětlil premiér a předseda ODS. Připomněl, že pro změnu ústavy je za současné politické situace potřeba souhlas opoziční ČSSD. Pokud by nebyl získán, byla by prý příprava přímé volby starostů, o kterou stojí strany TOP 09 i Věci veřejné, jen zbytečné štábní cvičení.

Ministerstvo vnitra připomíná výsledky ankety, podle nichž přímou volbu podporují zhruba dvě třetiny oslovených obcí, především těch menších. Svaz měst a obcí České republiky a Asociace krajů České republiky přímou volbu podle vnitra naopak dlouhodobě nepodporují, pro jsou naopak členské obce Sdružení místních samospráv.

Podle dřívějších informací vnitra by se přímá volba starostů týkala obcí, které mají pouze zastupitelstvo a starostu a kde chybí obecní rada. Jako hranici pro přímé volby ministerstvo vnitra v minulosti navrhovalo obce a městské části do 1500 obyvatel.

V Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR je předsedou Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj Stanislav Polčák, který k problematice řekl: "Teď jsme se zasekli na ústavní otázce, zda je vůbec přímá volba přípustná. Z hlediska současného vymezení v ústavě. Ministerstvo spravedlnosti tvrdí, že bez změny ústavy ji nelze podstoupit. Já osobně mám jiný názor a tento názor budu ve Sněmovně hájit".

Vláda na svém zasedání ve čtvrtek 2. června 2011 rozhodla přerušit na jeden měsíc jednání o problematice přímé volby starostů.


http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6502108